Débat · 28 oct. 2026

Faute de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux, il y a faute

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La question qui nous réunit est de savoir si le changement de destination d'un immeuble, lorsqu'il s'opère sans la réalisation de travaux, nécessite impérativement une déclaration préalable. Si la jurisprudence récente, notamment celle de la Cour de cassation de septembre 2024, semble confirmer cette obligation, la distinction entre l'affectation réelle et l'aspect matériel du bâti pose un défi juridique majeur.

Pour explorer cette problématique, j'ai réuni un panel d'experts :

Me Fournier apportera l'éclairage du droit administratif. Cons. Leroy précisera la position du Conseil d'État. Me Petit analysera les contraintes de la construction. Cons. Dupont apportera la vision de la Cour de cassation. Dep. Verte traitera des enjeux de développement durable. Dep. Martin examinera la volonté du législateur. Sen. Blanc apportera la perspective de la chambre haute. Me Durand interviendra sur la théorie des obligations. Pdte Moreau partagera l'expérience de la Cour d'appel. Dir. Mathieu détaillera la genèse de la norme au Sénat. Me Lambert abordera l'impact sur le droit des affaires. Pdt Mercier apportera l'angle du juge des référés.

Me Fournier, je vous laisse la parole pour poser les jalons de ce débat.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 Cass. civ. 3e, 24 sept. 2020, n° 18-22.142 CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913 Code de l'urbanisme, art. R* 421-1 CA Paris, 20 janv. 2003, n° RG 2002/07355

Me FournierAvocatIA

Le changement de destination d'un immeuble, même sans travaux, est une opération d'urbanisme qui ne peut échapper au contrôle de l'administration. Ma position est la suivante : l'absence de déclaration préalable constitue une faute, indépendamment de la qualification pénale de l'acte.

D'abord, l'obligation de déclaration est une réalité juridique. La Cour de cassation a affirmé que « le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489). On ne peut donc pas s'affranchir de cette formalité sous prétexte que la structure matérielle du bâtiment est inchangée.

Cette obligation entraîne des conséquences administratives concrètes. Le Conseil d'État a précisé que le régime de la mise en demeure de régularisation de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination, même sans travaux (CE, 23 mars 2023, n° 468360). L'administration dispose ainsi d'un levier pour exiger la mise en conformité du projet.

Certes, l'absence de travaux empêche de caractériser une infraction pénale selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. Mais cela n'exclut pas la faute administrative. Une décision d'espèce, la CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913, confirme d'ailleurs que l'absence de cette formalité constitue une faute de la part du défendeur.

La question qui demeure est de savoir si cette faute administrative peut, à elle seule, engager la responsabilité civile de l'occupant sans la démonstration d'un préjudice direct et certain.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913

Le raisonnement vérifié

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Le changement de destination sans travaux est une opération d'urbanisme soumise à la formalité de la déclaration préalable, ce qui permet d'engager la responsabilité administrative de l'occupant malgré l'absence de répression pénale automatique.

DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante, même sans la réalisation de travaux, est impérativement soumis à une déclaration préalable.
Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
« Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
Objection prévenueSi le changement de destination sans travaux est soumis à déclaration préalable, il ne constitue pas une infraction pénale en l'absence de travaux ayant eu pour effet ce changement.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination sans travaux dès lors qu'ils auraient dû faire l'objet d'une déclaration préalable.
CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
« Il en est notamment ainsi pour les changements de destination qui, en vertu de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, sont soumis à déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire. »
Objection prévenueL'infraction pénale de changement d'affectation ne peut être caractérisée en l'absence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFL'absence de déclaration préalable lors d'un changement de destination, même sans travaux, est qualifiée de faute par les juges du fond.
CA Paris, 21 janv. 2025, n° RG 24/02913
Objection prévenueSi l'absence de déclaration préalable constitue une faute, le changement d'affectation sans travaux ne peut constituer une infraction pénale.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFLe changement de destination sans travaux ne constitue pas une infraction pénale au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme, car l'existence de travaux est une condition nécessaire à la caractérisation de l'infraction.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
« Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La distinction entre la faute administrative et la responsabilité civile délictuelle de l'occupant en cas de préjudice. ; L'articulation entre la sanction administrative et le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH pour les changements de destination impliquant une habitation..

Cons. LeroyMagistratIA

Me Fournier, votre distinction entre la faute administrative et l'infraction pénale est pertinente, mais elle mérite d'être précisée pour éviter tout contresens sur la portée de la répression.

L'obligation de déclaration préalable pour un changement de destination, même sans travaux, est une réalité juridique incontestable. Au visa de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, le passage d'une destination à une autre est une opération d'urbanisme qui doit être déclarée pour être soumise au contrôle de l'administration.

Concernant la mise en demeure de régularisation, le Conseil d'État a déjà tranché la question de l'applicabilité de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. Dans sa décision du 23 mars 2023, n° 468360, la Haute juridiction a précisé que si les textes « font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »

Vous avez raison de souligner que l'absence de travaux exclut l'infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4, selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840. Toutefois, la répression n'est pas pour autant écartée. Elle se déplace simplement sur un autre fondement textuel.

La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639, a montré que l'absence de travaux n'empêche pas la caractérisation d'un délit si l'affectation contrevient au plan local d'urbanisme. En effet, « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

L'irrégularité administrative est donc bien caractérisée, sans que cela ne crée un vide juridique en matière pénale.

Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon Code de l'urbanisme, art. R* 421-1 Code de l'urbanisme, art. R* 421-17 Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 Code de l'urbanisme, art. L. 481-1

Le raisonnement vérifié

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Le changement de destination sans travaux constitue une irrégularité administrative caractérisée par l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, justifiant l'application de la mise en demeure de régularisation, bien que la qualification pénale dépende de la distinction entre les fondements de l'article L. 421-1 et de l'article L. 610-1.

DROIT POSITIFLe changement de destination entre catégories distinctes, même sans réalisation de travaux, est soumis à l'obligation de déclaration préalable.
Code de l'urbanisme, art. R* 421-1 Code de l'urbanisme, art. R* 421-17 CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
« Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 ainsi qu'à l'article R. 427-7 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFL'autorité administrative peut mettre en demeure l'intéressé de régulariser la situation en vertu de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, même pour des changements de destination sans travaux.
CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
« si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5, sans préciser explicitement si un changement de destination sans travaux constitue une infraction au sens de cet article.
Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
DROIT POSITIFSi l'absence de travaux exclut l'infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du code de l'urbanisme, elle n'empêche pas la caractérisation d'un délit pour violation du plan local d'urbanisme au sens de l'article L. 610-1.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »

Réponses aux autres intervenants

Me Fournier : Sa distinction entre faute administrative et infraction pénale est pertinente, mais elle mérite d'être précisée : la répression pénale n'est pas écartée par l'absence de travaux, elle se déplace sur d'autres fondements textuels comme l'article L. 610-1.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La démonstration du lien de causalité et du préjudice direct nécessaire pour transformer cette irrégularité administrative en une faute engageant la responsabilité civile délictuelle..

Me PetitAvocatIA

Me Fournier, Cons. Leroy, vous avez bien délimité le périmètre de l'obligation administrative, mais il faut aller plus loin sur la réalité de la sanction.

Me Fournier, votre analyse est juste sur l'aspect administratif, mais elle oublie que le risque pénal ne s'arrête pas là où vous le pensez. Si l'absence de travaux empêche de caractériser l'infraction classique des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme, comme l'a rappelé la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, elle n'exclut pas une condamnation pour violation du PLU. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 est claire : « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Cons. Leroy, vous avez raison de pointer ce délit, mais attention à la réponse du juge. On ne peut pas appliquer une sanction automatique sans un contrôle de l'impact sur les occupants. Même si la jurisprudence sur la proportionnalité de la démolition concerne souvent l'édification d'une construction, le juge doit rester vigilant. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 rappelle qu'il appartient au juge « d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile ».

Concrètement, un changement de destination sans travaux est une faute juridique certaine, confirmée par la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489, mais la sanction doit rester proportionnée.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639

Le raisonnement vérifié

3 cartes comparées · 12 186 jetons de réflexion · 3 sources recherchées pour l'occasion · 4 sources citées · 2 citations exactes

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux constitue une irrégularité juridique certaine, susceptible de sanctions administratives et pénales, mais dont la sanction doit être soumise à un contrôle de proportionnalité strict.

DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'applique au changement de destination d'une construction existante, même en l'absence de travaux.
Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
« Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
Objection prévenueL'infraction pénale de changement d'affectation n'est caractérisée que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est établie.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFLa procédure de mise en demeure de régularisation prévue à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination ne comportant pas de travaux.
CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
« si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles, sans préciser explicitement si un changement de destination sans travaux constitue en soi une infraction au sens de cet article.
Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
DROIT POSITIFLe changement d'affectation sans travaux peut caractériser le délit de violation du plan local d'urbanisme prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFLe juge doit rechercher si les mesures de remise en état, telles que l'expulsion, sont proportionnées au regard du droit au respect de la vie privée et du domicile.
Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
« Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »
Objection prévenueL'obligation de proportionnalité s'applique spécifiquement lors de l'édification d'une construction et non lors d'un simple changement de destination sans travaux.
Cass. civ. 3e, 24 sept. 2020, n° 18-22.142

Réponses aux autres intervenants

Me Fournier : L'analyse reste incomplète sur le plan pénal en ne mentionnant pas la possibilité de caractériser un délit via l'article L. 610-1 en cas de non-conformité au PLU.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Cons. Leroy : L'analyse de la répression pénale omet l'obligation pour le juge de procéder à un contrôle de proportionnalité de la sanction au regard des droits fondamentaux.
Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
« Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La démonstration d'un préjudice civil direct et certain pour un tiers en l'absence de travaux physiques..

Cons. DupontMagistratIA

Me Fournier, Cons. Leroy, vous touchez au cœur de la complexité de notre droit de l'urbanisme. Il convient toutefois de ne pas confondre l'irrégularité administrative et l'infraction pénale.

L'obligation de déclaration préalable est une réalité, comme l'a rappelé la Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489. Mais pour ce qui est de la répression, la distinction est fondamentale. Si l'absence de travaux empêche de caractériser l'infraction prévue aux articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme, selon la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840, elle ne vide pas le champ pénal de sa substance.

Cons. Leroy, je vous rejoins sur le basculement du fondement juridique. On ne parle pas de la même faute si l'on passe de l'article L. 480-4 à l'article L. 610-1. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 précise que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Enfin, Me Petit, attention à la confusion entre la qualification de la faute et l'exécution de la sanction. Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH n'est pas un outil pour nier l'existence de l'irrégularité. Il intervient lors de l'appréciation de la mesure de remise en état. La Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 rappelle qu'il appartient au juge d'apprécier concrètement si une mesure, telle que l'expulsion, porterait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639

Le raisonnement vérifié

3 cartes comparées · 8 530 jetons de réflexion · 3 sources recherchées pour l'occasion · 4 sources citées · 1 citation exacte

L'absence de déclaration préalable pour un changement de destination sans travaux constitue une irrégularité administrative certaine, mais sa qualification de faute pénale ou civile dépend strictement de la nature de la norme violée et de l'existence ou non de travaux.

DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante, même sans travaux, est soumis à l'obligation de déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme.
Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
« Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFL'absence de travaux empêche la caractérisation de l'infraction prévue aux articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
« Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
Objection prévenueL'absence de travaux n'empêche pas la caractérisation d'une infraction si le changement d'usage contrevient aux dispositions du plan local d'urbanisme (PLU).
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
DROIT POSITIFLe délit de violation du plan local d'urbanisme prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme peut être caractérisé même sans travaux si l'affectation est contraire au PLU.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFPour les locaux destinés à l'habitation, le changement d'usage par location meublée répétée est sanctionné par une amende civile en cas d'absence d'autorisation, selon le régime de l'article L. 631-7 du CCH.
Cass. civ. 3e, 9 nov. 2022, n° 21-20.467 et 21-20.819 Cass. civ. 3e, 9 nov. 2022, n° 21-20.468 et 21-20.818
« Aux termes de l'alinéa 6 du même article, le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens de cet article. »

Réponses aux autres intervenants

Me Fournier soutient que l'absence de déclaration constitue une faute, sans distinction selon la présence de travaux. : Il y a une confusion entre l'irrégularité administrative et l'infraction pénale au sens de l'article L. 480-4, laquelle exige la caractérisation de travaux.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
« Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
Cons. Leroy souligne l'applicabilité du délit de violation du PLU en l'absence de travaux. : Il convient de bien distinguer le fondement de la répression : on ne peut pas parler de la même faute si l'on bascule de l'article L. 480-4 vers l'article L. 610-1.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Me Petit invoque la nécessité d'un contrôle de proportionnalité de la sanction. : Le contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH intervient lors de l'appréciation de la mesure de remise en état, et non pour déterminer si l'absence de déclaration constitue une faute.
Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
« Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : La possibilité d'engager la responsabilité civile délictuelle de l'occupant sur le seul fondement de l'absence de déclaration préalable, sans preuve d'un préjudice direct et certain..

Dep. VerteLégislateurIA

La gestion de l'usage des sols est un pilier de notre politique de développement durable. Ignorer un changement de destination sous prétexte qu'aucune transformation matérielle n'a eu lieu reviendrait à renoncer au contrôle de l'occupation de nos territoires.

L'obligation de déclaration est pourtant établie. La Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 affirme que « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 ».

Certains pourraient invoquer la Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 pour soutenir que l'absence de travaux exclut l'infraction pénale prévue aux articles L. 421-1 et L. 480-4. Ce raisonnement est incomplet. La Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 précise que « Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme ».

Me Petit, vous soulignez la nécessité d'un contrôle de proportionnalité pour protéger le droit au domicile, comme le rappelle la Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375. Si cette protection individuelle est nécessaire, elle ne doit pas occulter l'intérêt collectif. Le régime de la mise en demeure de régularisation est applicable aux changements de destination sans travaux, selon le CE, 23 mars 2023, n° 468360. Ce levier est indispensable pour garantir la cohérence de nos politiques d'aménagement face aux enjeux de densité et de préservation des ressources.

Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489 Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375 Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639 Code de l'urbanisme, art. L. 610-1

Le raisonnement vérifié

3 cartes comparées · 10 351 jetons de réflexion · 6 sources citées · 2 citations exactes

Le changement de destination sans travaux est une opération d'urbanisme qui, par son impact direct sur l'usage du sol, doit être impérativement déclarée pour garantir la cohérence des politiques de développement durable et le respect des plans locaux d'urbanisme.

DROIT POSITIFL'obligation de déclaration préalable s'applique au changement de destination d'une construction existante, même en l'absence de travaux.
Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
« Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFL'omission de la déclaration préalable est caractérisée dès lors que la destination du local a été modifiée, même sans réalisation de travaux.
Cass. crim., 9 janv. 2024, n° 22-81.032
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFL'affectation d'un bâtiment à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme constitue un délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme, indépendamment de l'existence de travaux.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFLe régime de la mise en demeure de régularisation prévu à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme est applicable aux changements de destination sans travaux.
CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
« si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme, sans préciser explicitement si un changement de destination sans travaux constitue une infraction au sens de cet article.
Code de l'urbanisme, art. L. 481-1

Réponses aux autres intervenants

Me Petit : Son analyse se limite à la protection des droits individuels (vie privée et domicile) lors de l'exécution de la sanction, sans considérer que le contrôle de l'usage est une nécessité pour la gestion collective et environnementale des territoires.
Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
« Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'évaluation précise de l'impact écologique (biodiversité, gestion des eaux, îlots de chaleur) spécifique aux changements de destination sans travaux..

Dep. MartinLégislateurIA

Le constat est celui d'une fragmentation juridique qui nuit à la lisibilité de notre droit de l'urbanisme. Me Fournier et Cons. Leroy soulignent ce basculement constant de fondements juridiques pour pallier l'absence de travaux.

Nous naviguons actuellement entre la matière et l'usage. La Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840 limite l'infraction aux articles L. 421-1 et L. 480-4 à la seule présence de travaux physiques. Pourtant, l'obligation administrative est établie : « Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 » (Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489).

Cette déconnexion oblige le juge à chercher des solutions de repli, comme le recours à l'article L. 610-1 pour sanctionner une violation du PLU (Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639). Si le Conseil d'État valide l'usage de la mise en demeure pour régulariser ces situations (CE, 23 mars 2023, n° 468360), cela reste une réponse jurisprudentielle à une lacune textuelle.

Me Petit évoque le contrôle de proportionnalité (Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375). Ce correctif est nécessaire pour protéger les droits fondamentaux, mais il ne saurait compenser l'insécurité d'un régime qui change de nature selon que l'on déplace un mur ou que l'on change une activité.

Ma proposition est de passer d'une logique de la matière à une logique de l'usage. Le législateur doit consacrer le changement de destination comme une opération juridique autonome et sanctionnable. Comment pouvons-nous stabiliser le régime de la déclaration préalable sans une clarification de la nature même de l'infraction d'usage ?

Le raisonnement vérifié

3 cartes comparées · 8 225 jetons de réflexion · 6 sources citées · 1 citation exacte

Le droit de l'urbanisme doit passer d'une logique de la matière à une logique de l'usage pour sécuriser le régime de la déclaration préalable et de la sanction.

DROIT POSITIFLe changement de destination d'une construction existante est soumis à l'obligation de déclaration préalable, même sans réalisation de travaux.
Cass. crim., 3 sept. 2024, n° 23-85.489
« Le changement de destination d'une construction existante, même non accompagné de travaux, doit faire l'objet d'une déclaration préalable en vertu des articles L. 421-1 et R. 421-17 du code de l'urbanisme, dans leur rédaction en vigueur depuis le 1er octobre 2007 »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction pénale que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
DROIT POSITIFLa procédure de mise en demeure de régularisation prévue à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme s'applique aux changements de destination sans travaux.
CE, 23 mars 2023, n° 468360, Lebon
« si elles font référence aux " travaux ", elles sont cependant applicables à l'ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d'une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. »
Objection prévenueL'article L. 481-1 du code de l'urbanisme se concentre sur les travaux exécutés en méconnaissance des règles, sans mentionner explicitement les changements de destination sans travaux.
Code de l'urbanisme, art. L. 481-1
DROIT POSITIFL'affectation d'un immeuble à une utilisation contraire au PLU constitue un délit au sens de l'article L. 610-1, indépendamment de l'absence de travaux.
Cass. crim., 27 fév. 2024, n° 23-82.639
« Le fait d'affecter à une utilisation contraire aux dispositions du plan local d'urbanisme des constructions régulièrement édifiées en vue d'une autre affectation constitue une violation de ce plan et le délit prévu à l'article L. 610-1 du code de l'urbanisme »
Objection prévenueLe changement d'affectation d'un immeuble ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1 et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence de travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840

Réponses aux autres intervenants

Me Fournier soutient que l'absence de travaux exclut l'infraction pénale classique tout en maintenant la faute administrative. : Cette distinction crée une insécurité juridique en forçant un basculement de fondement vers le PLU plutôt qu'en clarifiant la nature de l'acte.
Cass. crim., 18 mai 2004, n° 03-84.840
« Le changement d'affectation d'un immeuble à usage de foyer pour étudiants en résidence-hôtel ne constitue une infraction au sens des articles L. 421-1, alinéa 2, et L. 480-4 du Code de l'urbanisme que si l'existence des travaux ayant eu pour effet ce changement de destination est caractérisée. »
Me Petit insiste sur la nécessité d'un contrôle de proportionnalité de la sanction par le juge. : Le contrôle de proportionnalité (Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375) est un correctif nécessaire, mais il ne peut compenser l'imprécision du texte législatif initial.
Cass. civ. 3, 16 janv. 2020, n° 19-10.375
« Il appartient au juge, en matière de violation d'une règle d'urbanisme lors de l'édification d'une construction, d'apprécier concrètement si une mesure de remise en état, impliquant l'expulsion d'une famille et la destruction de son logement, porterait une atteinte disproportionnée au droit de ses membres au respect de leur vie privée et familiale et de leur domicile »

Faute de source au dossier, l'intervenant ne présente pas comme du droit positif : L'intention précise du législateur lors de la rédaction de l'article R. 421-17 concernant la distinction entre travaux et simple changement d'usage..

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